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　　2019年的最后一天，一則重磅消息為建筑行業(yè)送來了新年“大禮”：歷經(jīng)兩年時(shí)間、兩次征求意見，住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》(以下簡稱“總包管理辦法”)，并確定于2020年3月1日正式實(shí)施。總包管理辦法全文28條，條文本身沒有太多新的法律概念或者邏輯需要從法律適用層面進(jìn)行分析解讀，而更多的是對建筑行業(yè)理念更迭和能力提升提出了新要求，需要行業(yè)認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)、積極應(yīng)對。

　　一

　　青山遮不住，畢竟東流去

　　傳統(tǒng)的施工總承包業(yè)務(wù)的繁榮，是英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中論及的社會(huì)分工的效應(yīng)。傳統(tǒng)的施工總承包業(yè)務(wù)在精細(xì)分工模式下帶來行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生兩大弊病：一是在單體項(xiàng)目建設(shè)中由于存在工程設(shè)計(jì)、采購、施工各主要環(huán)節(jié)的分離，導(dǎo)致各主體間的工作推諉和責(zé)任界線模糊，從而造成工程建設(shè)周期的拖長和投資效益的降低;二是在行業(yè)方面，中國建筑企業(yè)全過程統(tǒng)籌建設(shè)能力較差，技術(shù)能力較弱，在國際建筑市場的競爭力不強(qiáng)。

　　一方面市場需要能提供設(shè)計(jì)、采購和施工的集合，形成建筑產(chǎn)品全過程服務(wù)的企業(yè)，以簡化建設(shè)單位的管理，明確責(zé)任主體，減少設(shè)計(jì)、采購和施工的交疊，以達(dá)到縮短項(xiàng)目建設(shè)周期、提高工程質(zhì)量和投資效益的目的;另一方面國家希望培育具有融資、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營維護(hù)等綜合能力的國際型工程公司，推動(dòng)建筑企業(yè)走出去，參與國際競爭。

　　正是在上述背景下，一系列改革措施緊鑼密鼓的出臺(tái)。1984年，工程總承包首次被納入國務(wù)院頒布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》。2005年，原建設(shè)部等六部委頒布《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》，提出要大力推動(dòng)工程總承包建設(shè)方式。2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后批準(zhǔn)若干省市開展工程總承包試點(diǎn)。2017年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，再次提出了要“加快推進(jìn)工程總承包”，并作為建筑業(yè)改革發(fā)展的重點(diǎn)之一。2017年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)關(guān)于《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要“培育一批具有先進(jìn)管理技術(shù)和國際競爭力的總承包企業(yè)”。直至現(xiàn)今頒布實(shí)施總包管理辦法，國家政策層面已呈“山雨欲來風(fēng)滿樓”之勢。

　　二

　　驚濤拍案，卷起千堆雪

　　何謂“工程總承包”?總包管理辦法第三條對此作出明確定義：“本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計(jì)、采購、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。”

　　盡管傳統(tǒng)的施工總承包模式并不會(huì)從市場上消失，但在“強(qiáng)者通吃”的時(shí)代，一但工程總承包企業(yè)培育成熟，普通的施工企業(yè)將在市場競爭中處于劣勢，并最終被取代，這也為時(shí)不遠(yuǎn)。那么，總包管理辦法對傳統(tǒng)施工企業(yè)的理念和能力的沖擊是什么呢?

　　(一)對計(jì)價(jià)模式的沖擊：從工程量清單計(jì)價(jià)到總價(jià)包干

　　總包管理辦法第十六條規(guī)定：“企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。”傳統(tǒng)施工總承包模式下，主要采用工程量清單計(jì)價(jià)，固定單價(jià);而工程總承包模式主要采用總價(jià)合同。

　　這兩個(gè)價(jià)格模式下發(fā)承包雙方所承擔(dān)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)截然不同：綜合單價(jià)計(jì)價(jià)模式下，除了工程量按實(shí)結(jié)算外，施工企業(yè)還有一系列辦法要求建設(shè)單位調(diào)增合同價(jià)款，其結(jié)果往往出現(xiàn)預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的情況，受外界詬病的 “低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠” 卻成了施工企業(yè)盈利的主要方式。

　　在總價(jià)合同模式下，總包管理辦法規(guī)定了五類風(fēng)險(xiǎn)屬于建設(shè)單位(具體包括：主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基期價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過合同約定幅度的部分;因國家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化;不可預(yù)見的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化;因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費(fèi)用和工期的變化;不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化)，其它風(fēng)險(xiǎn)均屬于承包人承擔(dān)。在此情況下，承包人通過索賠的增加合同價(jià)款的道路基本被堵死。

　　當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)和收益相伴相隨，在總價(jià)合同模式下，總承包人可以在保障建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)功能前提下，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約成本，通過加強(qiáng)管理提高效益。當(dāng)然，這項(xiàng)工作更加考驗(yàn)總包人的綜合實(shí)力。

　　(二)對企業(yè)資質(zhì)的沖擊：從“單資質(zhì)”到“雙資質(zhì)”

　　總包管理辦法第十條規(guī)定：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。”這條款實(shí)施被業(yè)界稱為工程總承包企業(yè)“雙資質(zhì)”時(shí)代的來臨。

　　目前的建筑企業(yè)，單一資質(zhì)為絕大多數(shù)，絕大部份企業(yè)要么具備施工資質(zhì)，要么擁有設(shè)計(jì)資質(zhì)。建筑施工企業(yè)與建筑設(shè)計(jì)企業(yè)雖同屬建筑行業(yè)，但兩者從人力資源、知識(shí)結(jié)構(gòu)、資本構(gòu)成等方面卻涇渭分明。雖然本次總包管理辦法提出“設(shè)計(jì)、施工”資質(zhì)可以互認(rèn)，但必須符合企業(yè)資質(zhì)條件。

　　總包管理辦法第十二條對此作出了具體規(guī)定：“鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級資質(zhì)的單位，可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)。鼓勵(lì)施工單位申請取得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，具有一級及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請相應(yīng)類別的工程設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績申報(bào)。”

　　眾所周知，施工企業(yè)是重資產(chǎn)行業(yè)，有極其嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，目前大多數(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)欲通過審批取得施工企業(yè)資質(zhì)的成功率較低。另外，雖然設(shè)計(jì)企業(yè)兼并施工企業(yè)是一個(gè)快捷路徑，但“蛇吞象”難度極大。相反，施工向上游延伸通過兼并設(shè)計(jì)企業(yè)獲得資質(zhì)較容易。

　　“雙資質(zhì)”并不意味著資質(zhì)簡單的一加一，而需要總承包企業(yè)能聚集并有機(jī)整合人才，能將設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行深度融合。“雙資質(zhì)”也意味著工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有更高的與承接工程相類似的設(shè)計(jì)、施工相應(yīng)業(yè)績、項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，這對原單一的設(shè)計(jì)類企業(yè)和施工類企業(yè)均是個(gè)挑戰(zhàn)。

　　(三)對項(xiàng)目經(jīng)理能力的沖擊：從專業(yè)人才到復(fù)合性專家

　　總包管理辦法第二十條規(guī)定了工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具備的“硬件”條件：取得相應(yīng)工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等;未實(shí)施注冊執(zhí)業(yè)資格的，取得高級專業(yè)技術(shù)職稱;擔(dān)任過與擬建項(xiàng)目相類似的工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、設(shè)計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者項(xiàng)目總監(jiān)理工程師。總包管理辦法同時(shí)規(guī)定工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)或者兩個(gè)以上工程項(xiàng)目擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。上述要求將導(dǎo)致短期內(nèi)工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理將成為稀缺資源。

　　國家設(shè)立工程總承包“單位+人員”制度，在單位方面設(shè)定工程總承包設(shè)計(jì)施工“雙資質(zhì)”制度，在人員方面強(qiáng)化對項(xiàng)目經(jīng)理任職條件和在職情況的約束，對于變革我國傳統(tǒng)的工程設(shè)計(jì)和施工相分離的“兩張皮”、防控質(zhì)量安全事故和責(zé)任邊界不明帶來的種種弊端具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 高標(biāo)準(zhǔn)、高要求下的項(xiàng)目經(jīng)理資格，對項(xiàng)目經(jīng)理本人和所在企業(yè)，均帶來巨大的沖擊。

　　三

　　千淘萬漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金

　　一百多年前，狄更斯在《雙城記》的開頭便寫道：“這是最好的時(shí)代，也是最壞的時(shí)代”，這也可以來形容我們所處的時(shí)代——激烈的市場競爭，層出不窮的改革措施，使人分秒不可懈怠，時(shí)代促使你要么涌立潮頭，要么被時(shí)代淘汰，別無它途。

　　總包管理辦法第一條就揭示其頒布施行的目的在于“規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動(dòng)，提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益”。

　　可以預(yù)見，總包管理辦法將打破建筑行業(yè)原有的生態(tài)格局，對行業(yè)進(jìn)行重新洗牌，同時(shí)也預(yù)告著建筑行業(yè)將進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代——工程總承包時(shí)代。隨著工程總承包時(shí)代的到來，在“適者生存，優(yōu)勝劣汰”的生存法則下，建筑行業(yè)必將涌現(xiàn)出一批新的引領(lǐng)者。

（來源：浙江澤大律師事務(wù)所）