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　　□　熊文釗
 

　　行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、工作制度、機制、效能、程序的總稱，是行政管理體制的重要組成部分。行政執(zhí)法體制改革對于理順政府與市場的關(guān)系、規(guī)范行政權(quán)力的行使、扎實推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重大意義。

　　優(yōu)化行政執(zhí)法權(quán)配置

　　●實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的合理配置

　　行政執(zhí)法體制改革的重點是執(zhí)法權(quán)的重新配置，這也是執(zhí)法職權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。行政執(zhí)法權(quán)的配置狀況，對行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果具有決定性的意義。

　　●深化綜合行政執(zhí)法體制改革

　　綜合行政執(zhí)法體制改革屬于行政執(zhí)法體制改革的下位概念，是行政執(zhí)法體制的一種創(chuàng)新形式。實施相對集中行政執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，是深化行政體制改革和行政執(zhí)法體制改革的重要任務(wù)，也是規(guī)范市場秩序、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

　　●完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機制

　　行政執(zhí)法權(quán)限是指行政執(zhí)法主體的職權(quán)范圍，受管轄事務(wù)、時間、地點和級別等因素制約。行政執(zhí)法權(quán)限是法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體行使職權(quán)的范圍和界限。行政執(zhí)法主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，既不越權(quán)也不缺位，這是依法行政的理想狀態(tài)。但是，在實踐中，由于存在權(quán)力配置不清、管轄領(lǐng)域不明或者公共事務(wù)的復(fù)雜性、行政執(zhí)法機關(guān)的趨利性等主客觀原因，導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)限沖突。這種沖突通常表現(xiàn)為多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位、執(zhí)法越位等現(xiàn)象。

　　目前，各地出臺的行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法或規(guī)定，均明確縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)工作，具體工作由同級政府法制工作部門承擔(dān)。未來一個時期，各地各部門應(yīng)當(dāng)在明確執(zhí)法權(quán)限邊界的同時，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機制，明確行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)主體。特別是要建立健全異地行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)不同行政區(qū)域之間行政執(zhí)法機關(guān)的相互協(xié)調(diào)和配合，避免執(zhí)法缺位或者多頭執(zhí)法。

　　創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

　　●廣泛運用非強制性執(zhí)法手段

　　探索和發(fā)展多元化的執(zhí)法方式，特別是非強制性的執(zhí)法方式，通過執(zhí)法方式實現(xiàn)行政民主化，通過行政民主化推動行政執(zhí)法方式的人性化和多元化。

　　在行政執(zhí)法過程中，強化以人為本的觀念，發(fā)揮執(zhí)法過程的人本主義精神，表達(dá)法治的人文關(guān)懷，加快推進(jìn)執(zhí)法方式創(chuàng)新，積極推行行政指導(dǎo)、行政獎勵等柔性或激勵性行政執(zhí)法方式，多運用說服教育、調(diào)解疏導(dǎo)、勸導(dǎo)示范等非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法，給行政相對人提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，融處罰于教育之中，避免行政執(zhí)法的簡單化、粗暴化，有利于消解執(zhí)法沖突。

　　●加快推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)和健全信用記錄

　　關(guān)于健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，各地方各部門主要可在以下3個方面推進(jìn)：一是完善國家信用管理體系建設(shè)的法律制度體系，使社會誠信制度有法可依；二是在各領(lǐng)域廣泛推行公民和組織守法信用記錄，讓失信者無處躲藏；三是完善褒獎和懲戒機制，明確守法誠信的褒獎方式和內(nèi)容，強化對違法失信行為的責(zé)任追究。

　　●加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享

　　行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，是“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)時代背景下行政執(zhí)法方式的新形態(tài)，以“數(shù)據(jù)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)互通、協(xié)調(diào)工作”為核心工作理念，有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法管理的科學(xué)化、信息化、規(guī)范化，可以減少行政相對人不必要的負(fù)擔(dān)，同時能夠節(jié)約行政執(zhí)法開支。

　　●強化科技手段、技術(shù)裝備在行政執(zhí)法中的應(yīng)用

　　在行政執(zhí)法實踐中，科技手段逐漸成為行政執(zhí)法的重要依托力量。科技手段和技術(shù)裝備在行政執(zhí)法中的運用，能夠有效減少人為干預(yù)，極大提高行政執(zhí)法的效率，強化行政執(zhí)法的效果，節(jié)約行政資源，符合發(fā)展需要。

　　完善行政執(zhí)法程序

　　●推行行政執(zhí)法公示制度

　　行政執(zhí)法公示制度就是把行政主體的職責(zé)和程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、辦理時限、辦理結(jié)果以及違法責(zé)任、社會監(jiān)督形式等全面向社會公開，以規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度。

　　推行行政執(zhí)法公示制度，既是滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要，也是提高執(zhí)法監(jiān)管效果、進(jìn)行行業(yè)治理和監(jiān)管的重要且有效的手段。

　　●建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度

　　行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度已成為行政機關(guān)對裁量權(quán)的行使進(jìn)行自我約束、自我規(guī)制的一種重要的制度創(chuàng)新。構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，是在依法治國戰(zhàn)略要求下，增強行政機關(guān)法治意識，提高行政機關(guān)法治治理水平的重要舉措，是在中國特色社會主義法治體系下，彌補行政機關(guān)行政裁量權(quán)規(guī)范不足，解決行政隨意執(zhí)法、濫用裁量權(quán)突出問題的重要制度。

　　●建立行政執(zhí)法全過程記錄制度

　　行政執(zhí)法全過程記錄是指行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，通過完成執(zhí)法案卷制作，充分利用執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等手段，對執(zhí)法程序啟動、調(diào)查取證、案卷制作、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、歸檔管理、行政強制執(zhí)行等行政執(zhí)法整個過程進(jìn)行跟蹤記錄的活動。行政執(zhí)法全過程記錄既包括文字記錄，也包括音像記錄。通過充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段對立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行等行政執(zhí)法全過程的記錄，可以有效固定和保存證據(jù)，實現(xiàn)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的全過程留痕和可回溯管理。

　　建立健全行政執(zhí)法全過程記錄制度，可以形成完備的執(zhí)法過程記錄，有利于提高行政執(zhí)法質(zhì)量、保證行政執(zhí)法的公平公正、提高行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)威，也有利于增強行政執(zhí)法部門的社會公信力。

　　●健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知等制度

　　調(diào)查取證工作質(zhì)量的高低，直接影響行政執(zhí)法的辦案質(zhì)量，關(guān)系行政執(zhí)法機關(guān)能否正確、合法地進(jìn)行行政管理，關(guān)系行政執(zhí)法能否順利進(jìn)行以及行政執(zhí)法機關(guān)在人民群眾中的威信和形象。如果調(diào)查取證工作做得不好，就無法認(rèn)定案件事實，無法進(jìn)行有效的行政執(zhí)法，無法實現(xiàn)行政管理目的，所以必須對調(diào)查取證工作給予高度重視，全面細(xì)致地做好調(diào)查取證工作，健全行政執(zhí)法調(diào)查取證的相關(guān)程序。

　　行政執(zhí)法告知是實現(xiàn)行政相對人知情權(quán)的重要保證。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)告知執(zhí)法身份、相關(guān)案件事實、法律依據(jù)等重要信息，以確保行政相對人及時進(jìn)行申述和申辯，積極維護(hù)自身合法權(quán)益，也有利于行政執(zhí)法機關(guān)作出公平公正的行政決定。

　　明確聽證和集體討論決定的適用條件。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定以及本地本部門的具體情況，進(jìn)一步明確需要聽證和集體討論決定的行政處理事項。當(dāng)事人依法提出聽證申請的，行政機關(guān)必須組織聽證，并按照聽證筆錄作出行政決定。

　　●嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法決定法制審核制度

　　應(yīng)當(dāng)重視重大行政執(zhí)法決定法制審核制度在實施中存在的問題，比如法制審核功能定位不清晰，法制審核主體責(zé)任有待明確、法制審核事項范圍不統(tǒng)一等。針對存在的問題提出切實可行的解決方案，以保證重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行和有效實施。

　　嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任

　　●規(guī)范行政執(zhí)法主體資格、明確行政執(zhí)法責(zé)任

　　行政執(zhí)法主體合法是行政執(zhí)法行為的合法要件之一。為進(jìn)一步確認(rèn)和規(guī)范行政執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)加強行政執(zhí)法人員管理，確保行政執(zhí)法機關(guān)依法履職。開展行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員的規(guī)范化管理，是保障行政執(zhí)法機關(guān)依法履職的一項基礎(chǔ)性工作，也是加強行政執(zhí)法監(jiān)督的一項重要措施。

　　●行政執(zhí)法人員的行政活動應(yīng)依循法治軌道

　　行政活動的顯著特征在于其對社會和公眾施加的影響具有明顯的強制性色彩。如果行政執(zhí)法人員用權(quán)任性，勢必會對社會和公眾造成無謂的傷害。因此必須要求行政機關(guān)依法行政，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　●建立健全行政執(zhí)法責(zé)任的評議考核制

　　行政執(zhí)法責(zé)任評議考核制是評價行政執(zhí)法工作效果、檢驗行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權(quán)限和履行行政管理職責(zé)的重要機制。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任的評議考核機制，是科學(xué)合理地進(jìn)行行政執(zhí)法責(zé)任追究的前提。所以，應(yīng)當(dāng)通過行政立法明確行政執(zhí)法責(zé)任的評議考核主體，制定科學(xué)合理的評議考核內(nèi)容體系，建立多元的評議考核方法。

　　●完善行政執(zhí)法的監(jiān)督體系

　　如果監(jiān)督不到位不全面，則可能使行政執(zhí)法追責(zé)制度流于形式。為此，應(yīng)建立完備的監(jiān)督體系，包括設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)、加強司法機關(guān)的監(jiān)督力度以及鼓勵公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。不同的監(jiān)督方式之間應(yīng)當(dāng)互補，形成對行政執(zhí)法全面系統(tǒng)的監(jiān)督。

　　●建立健全行政執(zhí)法責(zé)任的追究機制

　　行政執(zhí)法責(zé)任制的核心就是落實行政執(zhí)法責(zé)任。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任的追究機制，才能使行政執(zhí)法責(zé)任制真正發(fā)揮功效，即要明確行政執(zhí)法的責(zé)任主體、行政責(zé)任的歸責(zé)原則、設(shè)置科學(xué)合理的責(zé)任追究方式。

　　作者單位為天津大學(xué)法學(xué)院